Panie Profesorze – jest Pan twórcą reformy samorządowej w Polsce i niewątpliwie autorytetem w dziedzinie samorządności – proszę nam powiedzieć, czy po 15 latach funkcjonowania samorządów w naszym kraju, idea samorządności jest rozumiana i realizowana przez społeczeństwo, czy społeczności lokalne potrafią wykorzystać fakt, że są gospodarzami na własnym terenie.
- Mam głęboką pewność i satysfakcję odnośnie do tego, że reforma samorządowa się w Polsce udała. Społeczności lokalne doceniają to, że same mogą !#!rozstrzygać!#! o swoich sprawach. Zmiany w Polsce lokalnej są widoczne. Widoczna jest twórcza wizja, zapobiegliwość i skuteczność lokalnych władz. Mieszkańcy to doceniają. Zmiany, które zaszły w ciągu tych 15 lat, najlepiej widać z zewnątrz. Mówią nam o tym zwłaszcza obserwatorzy zagraniczni. Dziś Polska stoi samorządem i trudno sobie wyobrazić, żeby - jak za PRL-u - o wszystkim miała decydować Warszawa.

Nie wszędzie jest tak samo dobrze, bo zróżnicowany jest poziom aktywności obywatelskiej w różnych częściach Polski, w różnych gminach i powiatach czy w dużych miastach, ale to przecież naturalne. Trzeba wiedzieć, na kogo się głosuje, trzeba pytać, jaki program ma kandydat, czasem trzeba się samemu zaangażować. Przysłowie "Jak sobie pościelisz, tak się wyśpisz" ma tu w pełni zastosowanie. Bywa więc tak, że narzekamy na władze gminne czy powiatowe, ale - tak naprawdę - narzekamy wtedy na siebie.

Oczywiście, wszyscy wiedzą, że najbardziej brakuje samorządowi szerszego dostępu do środków publicznych. Wciąż jest za mało pieniędzy - a potrzeby są ogromne. Ale Polska jest po prostu dość biednym krajem, więc zasobność samorządu lokalnego nie może być inna, niż zasobność kraju i jego obywateli. Tym bardziej trzeba rozumnie gospodarować posiadanymi środkami i walczyć o akceptację projektów, na które jest dofinansowanie europejskie. 

Powyższa - bardzo pozytywna - ocena 15-lecia nie oznacza, że nasz system samorządowy jest bez wad. Są dwie tego główne przyczyny. Pierwsza jest związana z faktem, że reformy samorządowe są przerywane okresami recesji centralizmu. Tak było po roku 1993, i tak też jest obecnie - od 2001 r. Następują wtedy nawroty centralizmu i zarządzania resortowego. Podważa się uprawnienia samorządu. Traktuje się samorząd instrumentalnie. Druga przyczyna dotyczy samego prawa - w wyniku instrumentalnego traktowania samorządu, w systemie prawnym pojawiają się rozwiązania pozorne a także błędy. Wszystko to powoduje, że mamy z samorządu mniej pożytku, niż to możliwe. 

Co Pan sądzi o kompetencjach poszczególnych szczebli samorządu. Czy kompetencje te powinny zostać zmienione (rozszerzone, ograniczone?) i w jakich przypadkach ?
- Polski samorząd ma prawidłowo przypisane zadania i kompetencje. Samorząd lokalny czyli gminy i powiaty zajmują się sprawami bezpośrednio dotyczącymi mieszkańców. Są to wszelkie zadania i usługi komunalne, zarówno w zakresie infrastruktury technicznej (wodociągi, kanalizacja, utylizacja odpadów i oczyszczanie ścieków, drogi lokalne, komunikacja zbiorowa i tp.), jak i społecznej (przede oświata, ochrona zdrowia, pomoc społeczna, instytucje kultury), administracja w szerokim zakresie, planowanie przestrzenne i budownictwo, ochrona porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego.

Samorząd województwa zajmuje się przede wszystkim tworzeniem warunków rozwoju gospodarczego regionu i jego konkurencyjności, przygotowuje strategię rozwoju.

Z roku na rok samorządy różnych szczebli przejmują coraz więcej odpowiedzialności za sprawy publiczne w wielu dziedzinach.

Czy wszystkie szczeble samorządu – patrząc z perspektywy 15 lat – są potrzebne ? 
- Z pewnością tak, choć z przyczyn politycznych niektórzy rozsiewają wątpliwości co do powiatów. Ale powiaty są i zawsze były najbardziej trwałym czynnikiem organizacji życia zbiorowego w Polsce. Powiat to kilka lub kilkanaście gmin wokół większego miasta, połączone tradycją, więziami społecznymi, instytucjami, które służą im wszystkim, systemem drogowym itp. Powiat wykonuje zadania lokalne o charakterze ponadgminnym i zadań tych wciąż przybywa. Dziś powiaty zarządzają już prawie 1/4 wszystkich środków będących w dyspozycji samorządu terytorialnego i stanowią ważny czynnik lokalnego systemu zarządzania sprawami publicznymi. Bez powiatu znaczną częścią zadań lokalnych i środkami finansowymi, które służą realizacji tych zadań, musiałaby z powrotem zajmować się administracja rządowa, której działania z istoty rzeczy pozbawione są kontroli społecznej. 

Trzy kwestie trzeba rozwiązać w stosunku do powiatów, aby skończyła się wreszcie dyskusja na ten temat. Po pierwsze, powiat należy silniej związać z gminami, być może przez osoby wójtów i burmistrzów, którzy z mocy prawa winni zasiadać w radzie powiatu. Po drugie, należy zaprzestać rozmontowywania powiatowej administracji zespolonej działającej pod zwierzchnictwem starosty, bez tego bowiem pęka cały system ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego w skali lokalnej, szczególnie zaś – mechanizm zarządzania kryzysowego. Po trzecie, powiaty muszą mieć większy wpływ na szpitale, obecnie bowiem nie maja żadnych instrumentów nadzoru właścicielskiego, zaś są obciążane odpowiedzialnością majątkową za długi zoz-ów.   

Co myśli Pan na temat współpracy między administracją samorządową a rządową oraz podziału kompetencji między tymi administracjami ?
- Ciągle w sprawach należących do samorządu administracja rządowa posiada nie tylko uprawnienia nadzorcze (co jest słuszne i prawidłowe), lecz także liczne kompetencje bezpośrednie, zwłaszcza w postaci uzgodnień. Uważam, że to bardzo ogranicza samodzielność samorządu, w wielu dziedzinach nadmiernie. Podobnie, w wielu sprawach należących do samorządu administracja rządowa zatrzymała sobie dyspozycje środkami finansowymi.

Zła jest współpraca w sferze ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego, gdzie urzędy centralne i ministerstwa usiłują, częściowo skutecznie, wyjąć podległe im służby spod zwierzchnictwa starostów powiatowych, gdy tymczasem koordynacja działania wszystkich tych służb niezbędna jest właśnie w skali powiatu, bowiem 95 % zdarzeń w tej sferze, wymagających współdziałania służb, ma charakter lokalny.

Najwięcej konfliktów w relacji między administracją rządową a samorządem powoduje to, co się dzieje między wojewodą a samorządem województwa (marszałkiem). Wojewoda ciągle posiada kompetencje w różnych dziedzinach zarządzania publicznego, które czynią go konkurentem marszałka województwa, np. podpisuje kontrakty w ramach funduszy europejskich, dzieli dotacje, ma kompetencje w dziedzinie pomocy społecznej. Tymczasem po reformie 1998 r. to samorząd ma legitymację do rządzenia w regionie, sejmik bowiem pochodzi z wyborów powszechnych. Oznacza to, że rola wojewody powinna być ograniczona do reprezentowania Rady Ministrów w województwie, do sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym w województwie, do wykonywania zadań z zakresu ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego (poprzez służby i inspekcje działające pod zwierzchnictwem wojewody w ramach wojewódzkiej administracji zespolonej) a także do kontroli wykorzystania mienia państwowego na terenie województwa.    

Jak ocenia Pan Profesor z perspektywy prawie trzech lat efekty bezpośrednich wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast? Może trzeba by pokusić się o wprowadzenie bezpośrednich wyborów starostów i marszałków województw ?
- Bezpośrednie wybory z pewnością sprawdziły się jako forma wyłaniania wójta, burmistrza, prezydenta miasta, natomiast problem polega na tym, że leniwy ustawodawca nie dostosował do tej formy wyborów całego mechanizmu zarządzania gminą. W rezultacie, zamiast skonsolidować władzę, bezpośrednie wybory stworzyły konflikt między radą a wójtem. Trzeba to szybko naprawić.

Co do bezpośrednich wyborów starostów – byłbym ostrożny. Jeśli bowiem chcemy zbliżyć powiat do gmin i w tym celu proponuje się, aby pochodzący z bezpośrednich wyborów wójtowie i burmistrzowie wchodzili w skład rady powiatu, nie można równocześnie umacniać tak bardzo pozycji starosty. Co do marszałków sprawa jest także skomplikowana, bowiem to kolegialny zarząd umożliwia rządzenie koalicyjne, a to z kolei wydaje się być koniecznością polityczną w większości województw.

W wielu miastach dochodzi do sporów między wybranymi w bezpośrednich wyborach burmistrzami a radą, może w związku z tym, że to społeczeństwo wybiera swojego burmistrza (wójta, prezydenta) uzdrowieniem sytuacji byłoby wprowadzenie wyborów większościowych do tego szczebla samorządu.
- Owszem, wybory większościowe w okręgach jednomandatowych prowadziłyby do uspokojenia sytuacji politycznej w Polsce, tak w skali lokalnej czy regionalnej, jak i w skali ogólnopaństwowej. Dziś mamy ordynację proporcjonalną, czyli partyjną. Listę wyborczą układają komitety partyjne i – co jeszcze ważniejsze – często osoby wybrane z takiej listy służą jedynie uzyskaniu zdyscyplinowanego poparcia w głosowaniach, nie są aktywne, nie pracują w komisjach, nie kontaktują się z wyborcami.

Uważam, że pracę nad taką ordynacją do ciał stanowiących samorządu powinien podjąć obecny parlament, tak, żeby uchwalić tę ustawę jeszcze w obecnej kadencji, a przynajmniej – do końca tego roku. Chodzi o to, żeby społeczności lokalne i regionalne mogły przygotować się właściwie do wyborów, które – miejmy nadzieję – będą odbywać się według nowych zasad. 

W jakim kierunku będzie rozwijać się samorządność w Polsce ?
- Nie mam najmniejszych wątpliwości, że zmiany, które dokonały się po 1989 r. są nieodwracalne. Polski samorząd jest silny, bo jego fundament został dobrze ukształtowany w toku reform ustrojowych lat 1990-1998. Teraz trzeba dokończyć te reformy, poprzez definitywne określenie zasad przepływu środków finansowych w zgodzie z rozdziałem zadań publicznych pomiędzy różne szczeble i segmenty zarządzania. Koniecznie musi nastąpić konsolidacja zarządzania w samorządzie lokalnym. Wzmocni się rola samorządu województwa w kształtowaniu i realizacji polityki regionalnej. W samorządzie lokalnym, po okresie skupienia na inwestycjach różnego rodzaju, nastąpi zwrot w kierunku coraz szerszego uwzględniania mechanizmów społeczeństwa obywatelskiego. Jeśli uda się wprowadzić zmiany w prawie wyborczym, możliwe też będzie osiągnięcie znacznie wyższych standardów moralnych w polityce polskiej.

Profesor Michał Kulesza
Uniwersytet Warszawski
Doradca kancelarii prawnej Baker&McKenzie, Warszawa

Michał Kulesza – urodził się w 1948 roku w Łodzi, od 1969 roku, pracuje na Uniwersytecie Warszawskim, na wydziale Prawa i Administracji. Zajmuje się prawem administracyjnym i administracją publiczną, głównie: zagadnieniami prawnymi władzy lokalnej, samorządem terytorialnym, stosunkami między rządem i administracją centralną a samorządem, wpływem integracji europejskiej na administrację publiczną. Jest autorem ponad 90 publikacji naukowych.
Był zaangażowany w prace na rzecz przebudowy administracji publicznej i odtworzenia samorządu terytorialnego, kierował zespołem badawczym w latach 1982 -1985 zajmującym się tą tematyką.  Jeden z twórców reformy samorządowej z 1990 roku (gminnej) oraz reformy samorządowej z 1998 roku (powiaty i województwa samorządowe).